“Ad un gigante l’abito di un nano”: i problemi giuridici dell’unificazione secondo Gianfranco Miglio

 Miglio e l’unificazione amministrativa nel 1965

 

Lo scritto del 1962 inizia una lunga stagione di produzione intellettuale che si conclude virtualmente con l’opera del 1999, L’asino di Buridano, dove sono sviluppati, in modo meno tecnico, in un contesto politico di auspici di riforma federale dello Stato italiano, tutti i temi presenti nell’intervento di 37 anni prima. Il libro venne pubblicato nell’aprile 1999. Concludeva un lungo periodo di oltre un decennio in cui Miglio si era per la prima volta concesso ripetutamente la forma “libro” per esprimere il proprio pensiero. In fondo, a lui era caro soprattutto l’articolo scientifico. La storia d’amore con la Lega, nata nel 1990, era durata lo spazio di un mattino, 4 anni. Il fatto che Bossi gli avesse preferito nel 1994 come ministro Francesco Speroni, le cui propensioni intellettuali sono note altrettanto quanto le sue opere scientifiche, non giovò. Nel 1999  la liasion dangerouse poteva dirsi affatto conclusa. Nel libro del 1999, l’ultimo pubblicato in vita, se non si considera un divertissement sulle barche lariane [1], tutti i punti salienti del discorso di Miglio sulle imperfezioni dell’unificazione (dal punto di vista amministrativo e non solo) sono condensate in brevi pagine. Esse hanno l’animosità giustificata del discorso che da scientifico si fa politico. Ma colgono in pieno come sempre le grandi contraddizioni unitarie. In particolare, si trova qui, in posizione strategica, e in un passo che conviene riportare per intiero, la frase che dà il titolo al mio saggio, nel contesto di un reiterato elogio a Marco Minghetti, e una condanna recisa del rifiuto delle sue ragionevoli e sensate proposte, fino all’imposizione extraparlamentare della bestia nera di Miglio, la legge 20 marzo 1865:

Il Parlamento non fu in grado neppure di dibattere in modo autonomo l’argomento: discusse dal 28 gennaio al 7 febbraio 1865 le proposte governative, e, per l’ennesima volta, affidò la decisione (e la redazione delle leggi necessarie) al Governo; il quale – con la Legge 20 marzo 1865 ed i relativi Allegati – fece la scelta più pedissequa e desiderata ad un tempo dai vecchi burocrati subalpini e dai nuovi e impreparati deputati: estese l’ordinamento locale piemontese a tutto il Regno, spezzettandolo in cinquantanove (poi, dopo l’annessione del Veneto e di Roma, sessantanove) piccole Province, ed affidandolo ad altrettanti “prefetti”, potentissimi nelle meschinerie della politica locale, ma privi di autorità e risorse in ordine alle grandi decisioni governamentali. Tutti i poteri e tutte le iniziative furono riservate all’amministrazione centrale, copiando – anzi: rafforzando – il modello francese di gestione della cosa pubblica.

La maggioranza parlamentare che approvò la legge del 1865, estendendo a tutto il paese gli ordinamenti della piccola patria subalpina, credeva di rendere omaggio alla tradizione politica piemontese, e non si accorgeva di imporre invece con tale atto, ad un gigante il vestito di un nano. [c.m.][2]

I danni di tale così maldestra opera sartoriale saranno evidenti in tante piccole e grandi cose. E Miglio fornisce diversi esempi, come la mancata adozione, suggerita invece da Minghetti, del suffragio quasi universale e la parallela attribuzione degli stessi organi, con le medesime funzioni amministrative, “ad un Comune di poche centinaia di abitanti e a una metropoli di centinaia di migliaia di cittadini”. Cosa che Miglio definisce senza mezzi termini “un obbrobrio”. [3]

Ma su questo “obbriobrio” si fonda alla fine uno Stato intiero:

Tuttavia era proprio qui il segreto del sistema che, introdotto nel 1865, decise l’assetto politico del paese, per sempre, anche dopo la Costituzione del 1948: ottomila municipi, distribuiti in novanta piccole province e legati a filo doppio, per ottant’anni, ai collegi elettorali dei parlamentari. Classe parlamentare e burocrazia professionale racchiudono, nel loro contesto, il destino del paese Italia [4].

Tuttavia la miglior messa a punto del problema dell’unità amministrativa non si trova negli scritti del periodo di engagement politico, e neanche negli scritti successivi all’avventura con la Lega.

Tra i molteplici lavori dedicati al tema, due in particolare, entrambi del 1965, sono particolarmente rivelatori. Si tratta di due conferenze, tenuta una in Campidoglio il 25 giugno e l’altra nel Salone dei Cinquecento in Palazzo Vecchio a Firenze il 10 ottobre. Entrambe vennero pubblicate, a parte un’anticipazione, solo nel 1969, in un volume veramente importante per la questione toccata qui, curato dallo stesso Miglio e da Feliciano Benvenuti (1916-1999) [5].

La celebrazione della legge del 1865 cadeva in un periodo non felice della storia italiana, certamente, che anticipava il 1968 e 1969, e la grave crisi economica del 1970, che, peraltro, aveva luogo in corrispondenza di un’altra celebrazione, ugualmente contestata, il centenario di Porta Pia. Ora, nel primo dei due scritti, quello sulle contraddizioni dello Stato unitario, Miglio sviluppa e amplia quel che aveva già toccato negli scritti del 1961, venendo a conclusioni decisamente “forti”:

Se si vuol comprendere intimamente il processo di formazione dello Stato italiano – e il discorso vale naturalmente anche per quello tedesco – bisogna considerarlo per ciò che esso fu alle sue origini storiche, come prodotto della politica di conquista e di annessioni con cui erano già stati costituiti i grandi Stati ‘nazionali’ europei e che il Piemonte e la Prussia prolungarono, anacrosticamente ma con fortuna almeno apparente, in pieno secolo decimono [6].

Miglio individua poi, precisando quel che aveva scritto nel 1961, la funzione livellatrice, in senso negativo, della legge 1865 e dei suoi apparati, con la riduzione ad nihil dell’esecutivo, in funzione di una ipertrofia del potere parlamentare, del tutto inadatta alla gestione e conservazione, peraltro non desiderata ma utile, di residui vitali di autonomia locale.

L’impresa fu attuata su due piani fra loro naturalmente collegati: da un lato si estesero uniformemente a tutte le parti del Regno le leggi piemontesi che già si erano imposte in Lombardia ed in Emilia o nuove norme su quelle esemplate; dall’altro, generalizzando, come si è visto, l’ordinamento locale del 59-61, si riservò definitivamente al Parlamento nazionale ogni aspetto della funzione legislativa. I risultati che questa duplice operazione produsse sono stati ormai individuati ed analizzati dalla critica storica più recente, così che noi possiamo oggi riconoscere nei loro tratti le due maggiori ‘finzioni’ – nel senso meno nobile del vocabolo – che stanno alla base delle istituzioni di questo paese [7].

Se qui Miglio parla di “finzioni”, nelle pagine precedenti individua invece bene le tre contraddizioni alla base dello Stato unitario italiano che danno il titolo al suo saggio. Sono contrasti, conflitti, “antinomie”, per usare il linguaggio di Miglio, che potrebbero essere in parte applicate anche al parallelo processo di unificazione prussiano, se non fosse che, come Miglio spesso ammette, in Prussia vi era una tradizione amministrativa, risalente alle Scienze camerali del Sette e financo del Settecento, non presente in Italia, dove, per Miglio, esauritasi la generazione dei Romagnosi, e dei Pellegrino Rossi, non si era formata una classe di scienziati dell’amministrazione in grado di gestire le complesse dinamiche dell’unificazione. Per questo, dal momento che su queste tre contraddizioni Miglio tornerà poi sempre, facendone, anche in politica, il cardine della sua critica allo stato unitario, declinata prima in esigenza di radicale riforma in senso federalistico del sistema, poi, in extremis, in richiamo al diritto di secessione, vale la pena di riportare qui per esteso il passo, non ostante la sua lunghezza, che si trova nel primo dei due fondamentali scritti del 1965:

Un primo contrasto si produsse fra l’egalitarismo astratto e dogmatico posto a fondamento dello Stato costituzionale-rappresentativo, ed i particolarismi etnico-geografici e storici che distinguevano invece le diverse regioni della penisola: quella eguaglianza che nei paesi di antica unità assumeva un significato ormai di rivendicazione puramente politico-sociale – perché sul piano geopolitico e degli ordinamenti giuridici era già stata gradualmente raggiunta – venne presso di noi, con un ‘salto’ logico rimasto inavvertito, perseguita appunto nel campo delle particolarità locali, e diede luogo ad una sorta di ‘crociata’ contro le istituzioni autoctone, ‘crociata’ la quale, a sua volta, non poteva non provocare, come provocò, risentimenti profondi e durevoli rancori [8].

 Se dunque il primo contrasto riguarda l’applicazione del principio (per tanti aspetti nella sua declinazione giacobina) di uguaglianza, il secondo principio, peraltro estremamente connesso al primo – si pensi proprio all’esperienza rivoluzionaria francese – riguarda l’egemonia del potere legislativo su quello esecutivo. Va detto peraltro che nella stessa Francia il processo di estensione del principio di uguaglianza fu tutt’altro che rapido, ed ancora, mentre in Italia veniva creato lo Stato, in Francia venivano creati i “francesi”, nella diuturna, pervicace lotta (tra le altre) per lo sterminio dei patois, terminata forse solo nel 1850, o addirittura nel 1870. Ma veniamo alla seconda contraddizione:

Ad un secondo, serio conflitto, condusse il principio che voleva lo Stato costituzionale-rappresentativo fondato sulla egemonia del potere legislativo e sulla degradazione di ogni ‘esecutivo’ a pura manovalanza: il primato della funzione legislativa – che nei paesi di antica unità, essendo legato alla unicità del Parlamento e costituendo quindi lo sviluppo logico della uniformità di governo, ben poteva postulare la riduzione a compiti subalterni di ogni amministrazione ‘locale’ – applicato alle condizioni italiane, significò il disconoscimento di qualsiasi autonomia normativa alle corporazioni territoriali minori e la degradazione di queste ultime ad un ruolo esclusivamente ‘amministrativo’, nel senso deteriore del termine. Con questa grave conseguenza: che, concentrato tutto il potere legislativo nel Parlamento nazionale, non si poté poi più chiedere a questo una legislazione differenziata per le diverse parti del Regno senza svelare il carattere il fittizio dell’unificazione stessa; e fu così inevitabile trascurare o peggio contraddire le differenziate esigenze locali, ed avviare l’amministrazione dello Stato sulla strada dell’equivoco e del compromesso [c.m.][9].

Evidentemente, tale problematica torna, in forma diversa, ma non meno grave, nella Costituzione del 1948, erede, ampiamente, delle leggi del 1865. E tuttavia Miglio, stranamente, non vede il problema più grave dello Stato unitario in questa seconda contraddizione, ma nella terza, che ad un cultore non professionista di scienze dell’amministrazione potrebbe parere (lievemente) meno grave. E qui Miglio offre una mirabile lezione interpretativa, assai contro corrente, dell’istituto della rappresentanza:

Una terza contraddizione – forse la più grave di tutte – nacque dall’applicazione indiscriminata del principio ‘rappresentativo’. Questo infatti – mi spiace per quanti si cullano nella convinzione opposta, è, per sua essenza, uno strumento di conservazione e di resistenza, perché riflette e consolida nel quadro istituzionale gli interessi attuali e preponderanti: non per caso – dal punto di vista storico – la fortuna di questo ordinamento è strettamente legata a quella della Società e della lotta delle classi economiche contro l’azione e l’autonomia dello Stato. E così ancora una volta, un regime che nei paesi di antica unità aveva ragione d’essere come mezzo di opposizione ai resti di un potente assolutismo, trapiantato in campo italiano e sviluppato come ottuso dogmatismo, condusse ad un rapido congelamento degli interessi costituiti, e, attraverso il consolidamento delle consorterie locali, alla conservazione proprio degli aspetti deteriori del particolarismo pre-unitario [10].

Proprio su “rappresentanza ed amministrazione nelle leggi del 1865” ci intrattiene Miglio, mirabilmente, nel secondo dei suoi contributi pubblicati in questo volume, mostrando bene i limiti e le origini storiche, sia del principio di rappresentanza politica e della sua applicazione, sia delle leggi del 1865, legate a doppio filo con lo Statuto del 1848, nella situazione, di nuovo ambigua, per cui uno statuto inteso per un piccolo Stato come il Regno di Sardegna nel 1848 veniva a condizionare, e fortemente, una legge prevista per l’unificazione amministrativa di quello che ormai, nel 1865, era uno Stato di dimensioni notevoli e destinato di lì a poco ad estendersi ulteriormente. Proprio nel passaggio non risolto tra un sistema censitario di antico regime alla sua applicazione nel nuovo contesto di metà Ottocento Miglio individua la contraddizione, e debolezza, del sistema italiano:

Dal punto di vista liberale-mercantile tutti questi elettori sarebbero tali perché la loro posizione personale presuppone, in modo o in un altro, un certo livello culturale; ma il vero denominatore comune della categoria si scorge dalla parte opposta; è il vincolo – più o meno stretto, ma sempre presente – che tutti lega al pubblico potere, si tratti di ‘nomina’, di ‘approvazione’, o di ‘autorizzazione’. E’ insomma tutta gente ‘dalla parte dello Stato’; per dirla con una pittoresca espressione propria dell’Antico regime, tutta ‘gente del Re’, o, se si vuole usare la terminologia d’oggi, tutta classe politica. E il peso di questi elettori amministrativi era certo notevole, non solo per il loro ascendente personale, ma perché un buon numero di costoro rientravano – riducendone le proporzioni già non molto estese – nell’altra categoria dei ‘maggiori censiti’. Si pensi infatti che, sommando le due categorie, gli elettori amministrativi nel 1865 costituiscono complessivamente soltanto il 3,9% della popolazione.

La conclusione che si può trarre è dunque questa: negli ordinamenti del primo Stato liberale italiano la Rappresentanza amministrativa – come del resto quella parlamentare, anche prescindendo dalla presenza di un Senato prevalentemente formato da grandi ex-funzionari – è sostanzialmente un fatto interno della classe politica, perché elettori ed eletti sono tutti più o meno legati alla causa dei pubblici poteri [c.m.][11].

Dopo aver delineato la crisi dell’istituto moderno (e applicato nell’Italia unitaria) di rappresentanza, con pagine di altissima precisione tecnica, la miglior interpretazione forse mai data alle leggi del 1865, Miglio si lascia andare ad alcune osservazioni, ed immagini, di carattere generale ma non astratto, di grande valore, anche per comprendere quell’idea di “ritorno al Medioevo” che gli fu poi attribuita, che in realtà significava ritorno ad un regime giuridico ove domina la forma privatistica del contratto (anche in politica) su quella pubblicistica, vista come una degenerazione della prima. Ecco dunque come Miglio reinterpreta la vecchia metafora della “nottola di Minerva” di Hegel, in un contesto del tutto nuovo:

Ma le grandi ideologie hanno anche questo in comune: vivono la propria ora meridiana quando il seme di verità da cui sono nate è già stato inaridito dall’inarrestabile moto dell’invenzione scientifica. Così sulla popolarità delle idee di ‘contratto’ e ‘rappresentanza’ nel secolo decimonono e nella prima metà del ventesimo, non ebbe conseguenza alcuna il fatto che già da qualche generazione Rousseau avesse dimostrato che il ‘contratto politico’ non è un contratto, e Burke che la ‘rappresentanza politica’ non è ‘rappresentanza’.

Bisognava, come sempre, che queste ‘finzioni’ assumessero un ruolo egemonico nel cosmo istituzionale del ‘loro’ tempo, determinandone così il ‘tipo’, perché poi, sul duro terreno dell’esperienza concreta, venisse in luce il divario tra le ‘finzioni’ medesime e la realtà effettuale[12] [c.m.].

In chiusura, dunque, Miglio mostra bene come l’attuale istituto della rappresentanza mostri la corda, e debba essere sostituito proprio con il ritorno al gruppo, alla corporazione, al rapporto privatistico da cui essa discende:

Orbene mi sembra chiaro, innanzi tutto, che – diventando sempre più netta la contraddizione tra le origini ‘privatistiche’ e ‘individualistiche’ della ‘rappresentanza elettiva’ e l’espansione in atto dei pubblici servizi, e quindi dei pubblici poteri – le forme estreme della ‘rappresentanza elettiva’ medesima – a cominciare dal mitico ‘suffragio universale’ – siano destinate, anche nei paesi d’Occidente, a perdere gradualmente ogni significato; al loro posto dovrebbero progressivamente affermarsi le manifestazioni istituzionali della rappresentanza ‘in virtù dell’ufficio’ o ‘per competenza di organo’, produttrice anch’essa di autorità ‘fiduciaria’ come la ‘rappresentanza elettiva’, ma ‘riconosciuta’ con procedimento diverso. A ciò sembra infatti condurre inesorabilmente l’abbandono della contrapposizione dogmatica e radicale tra individuo e Stato introdotta dalla concezione ‘mercantile’ e la ricerca di più adeguati livelli di efficienza amministrativa, i quali a loro volta postulano un ritorno all’idea del ‘servizio allo Stato’: o meglio – dato che lo Stato appare in declino come l’ ‘individuo’ – del ‘servizio’ al gruppo o alla corporazione particolare [13].

Paolo Luca Bernardini


Note:

[1] Le barche a remi del Lario. Da trasporto, da guerra, da pesca, e da diporto, con Massimo Gozzi e Gian Alberto Zanoletti, Milano, Leonardo arte, 1999.

[2] Gianfranco Miglio, L’asino di Buridano. Gli italiani alle prese con l’ultima occasione di cambiare il loro destino, Vicenza, Neri Pozza, 1999, p. 27.

[3] Ivi, p. 29.

[4] Ibidem.

[5] Feliciano Benvenuti, Gianfranco Miglio, a cura di, L’unificazione amministrativa e i suoi protagonisti, Vicenza, Neri Pozza, 1969. I contributi di Miglio sono rispettivamente: “Le contraddizioni dello Stato unitario” (pp. 27-43) e “Rappresentanza e amministrazione nel leggi del 1865” (pp.47-63).

[6] Ivi, p. 31.

[7] Ivi, p. 39.

[8] Ivi, p. 30.

[9] Ibidem.

[10] Ivi, pp. 30s.

[11] Ivi, pp. 51ss.

[12] Ivi, p. 57.

[13] Ivi, p. 62.