Quando il diritto altera la realtà: la manipolazione del denaro e le sue conseguenze | VI parte

lira italianaVeniamo infine a considerare il processo di progressiva acquisizione del monopolio sul denaro da parte della banca centrale italiana[1], suddividendo l’esposizione in una prima fase che va dall’unificazione all’abbandono del gold standard negli anni trenta del Novecento, e in una seconda che va dalle nuova legge bancaria del 1936 all’entrata nel sistema monetario europeo e poi nell’euro.

Il percorso inizia con l’unificazione politica del 1861: l’anno successivo, il Parlamento italiano approvò la legge Pepoli[2], con cui creò la la lira italiana, una moneta unica che però si affiancò inizialmente, senza sostituirle, alle banconote che continuavano ad essere emesse dagli istituti dei vecchi stati pre-unitari (due dei quali di carattere pubblico, mentre gli altri erano privati). Tali banconote erano convertibili in oro ed erano in concorrenza le une con le altre.

Qualche anno dopo, nel 1866[3], fu imposto il corso forzoso, ovvero la non convertibilità, mentre nel 1874 gli istituti che emettevano denaro cartaceo furono riconosciuti come gli unici autorizzati a farlo, e fu così sancito per legge il loro oligopolio[4].

Nel 1881 (con effetto dal 1883), il corso forzoso fu abolito[5], ma l’esperienza durò poco, perché nel 1887 esso risultava già di fatto reintrodotto.

Alcuni scandali degli anni successivi, e in particolare quello della Banca Romana, legato alla bolla edilizia di Roma capitale, portarono all’approvazione di una nuova legge bancaria nel 1893[6]. Tra i suoi contenuti principali, tale legge ridisciplinò l’emissione e la circolazione del denaro cartaceo, imponendo una copertura metallica del 40 per cento delle banconote cartacee (art. 6), e un limite massimo di emissione (art. 2), e soprattutto istituì la Banca d’Italia, come fusione di tre degli istituti di emissione esistenti, ponendo così le premesse per il successivo monopolio dell’emissione (art. 1)[7]. Fu inoltre imposta l’approvazione da parte del governo per la nomina di quello che allora era il Direttore Generale della Banca (art. 15), e furono posti limiti stringenti alle operazioni effettuabili dagli istituti di emissione (art. 12).

La Banca manteneva il suo carattere di società per azioni privata, che emetteva moneta in regime di concessione, tuttavia i suoi Direttori Generali di quest’epoca fecero progressivamente prevalere le finalità di carattere pubblicistico dell’istituto; la sua nascita ricorda molto da vicino quella della Fed e della BoE, anch’esse create in un’opera di accentramento da parte del governo messa in atto all’esito dello scoppio di bolle a loro volta indotte da precedenti interferenze governative con la moneta e il credito.

Nel 1902 si ottenne la parità tra lira e oro, e in Italia prese ad applicarsi di fatto un regime di gold standard, anche se la lira non fu dichiarata ufficialmente convertibile in oro. Negli anni successivi, tramite una serie di passaggi, la Banca d’Italia consolidò il proprio ruolo pubblico, presentandosi come prestatore di ultima istanza, consigliere del governo, e assistente del Tesoro nel gestire il debito pubblico.

Durante la Prima Guerra Mondiale, poi, la Banca aiutò ancora di più il Tesoro, «con il credito diretto, con l’assistenza al collocamento dei prestiti di guerra all’interno, con la gestione delle operazioni finanziarie con l’estero. L’aggancio della lira all’oro fu abbandonato e si instaurò il monopolio statale dei cambi».

Al termine della guerra, diversi settori industriali incontrarono ostacoli nella riconversione ed entrarono in crisi, trascinando con sé al dissesto le banche che li avevano finanziati, le quali, con l’accordo del governo, vennero salvate dalla Banca d’Italia. A livello valutario, il monopolio sui cambi fu però abbandonato, e l’Italia adottò a livello internazionale una linea abbastanza conservatrice, spingendo per un ritorno al gold standard classico.

L’inflazione dei prezzi fu elevata in questa fase, al punto che nel 1926 il governo fascista decise «di rivalutare la lira, deflazionando l’economia. Come parte di questo piano di stabilizzazione monetaria e di ritorno all’oro (realizzato dalla Banca d’Italia … ), nell’arco di un triennio furono introdotte importanti riforme», i cui atti principali furono i seguenti: regio decreto-legge 6 maggio 1926, n. 812 (Unificazione del servizio dell’emissione dei biglietti di banca), convertito dalla legge 25 giugno 1926, n. 1262; regio decreto-legge 7 settembre 1926, n. 1511 (Provvedimenti per la tutela del risparmio), convertito dalla legge 23 giugno 1927, n. 1107; regio decreto-legge 6 novembre 1926, n. 1830 (Norme regolamentari per la tutela del risparmio), convertito dalla legge 23 giugno 1927, n. 1108; regio decreto-legge 21 dicembre 1927, n. 2325 (Cessazione del corso forzoso e convertibilità in oro dei biglietti della Banca d’Italia), convertito dalla legge 7 giugno 1928, n. 1453; regio decreto 17 giugno 1928, n. 1377 (Attuazione degli accordi fra il regio tesoro e la Banca d’Italia ai sensi del r.d.l. 21 dicembre 1927, n. 2325).

Per quanto qui viene in rilievo, per effetto di questi atti la Banca d’Italia ottenne il monopolio dell’emissione delle banconote (divenendo così a tutti gli effetti una banca centrale in senso moderno e rendendo sempre più marcata la propria natura di ente pubblico); furono imposti alle banche il mantenimento di un capitale minimo e di una riserva in oro o monete convertibili in oro non inferiore al 40% del circolante; fu eliminato il corso forzoso e ripristinata la convertibilità in oro (o in monete estere convertibili in oro) delle banconote della Banca d’Italia, sulla base di un rapporto di parità aurea appositamente determinato.

La Grande Depressione ebbe poi una serie di ripercussioni anche sull’Italia: le principali banche miste furono salvate dal fallimento dal governo e dalla Banca d’Italia, la quale si trovò così ad avere in portafoglio una serie di beni molto illiquidi: la risposta fu la creazione «prima [del]l’Istituto Mobiliare Italiano (IMI) con il compito di assicurare i finanziamenti di medio-lungo periodo e poi [del]l’Istituto per la Ricostruzione Industriale (IRI), che acquisì le partecipazioni azionarie delle banche in difficoltà e i pacchetti di controllo delle banche stesse. A metà degli anni Trenta le tensioni che avrebbero portato al nuovo conflitto mondiale si manifestarono sul piano monetario e valutario nella cessazione di fatto della convertibilità della lira in oro e nella sospensione dell’obbligo della riserva aurea (che non verrà più ripristinato)»[8].

Il passaggio successivo è ancora una volta legato ad una guerra, in questo caso l’invasione dell’Etiopia da parte dell’Italia, che iniziò nel 1935. La necessità di reperire i fondi per finanziarla condusse all’approvazione nel 1936 di una nuova “legge bancaria”[9]. La prima parte di questa “legge”, in vigore ancora oggi, «definì la Banca d’Italia “istituto di diritto pubblico” e le affidò definitivamente la funzione di emissione (non più, quindi, in concessione); gli azionisti privati vennero espropriati delle loro quote, che furono riservate a enti finanziari di rilevanza pubblica; alla Banca fu proibito lo sconto diretto agli operatori non bancari, sottolineando così la sua funzione di banca delle banche».

Alla fine di quello stesso anno, la lira fu svalutata dalla Banca e un mero decreto ministeriale rimosse «ogni limite alla possibilità dello Stato di finanziarsi per mezzo di debiti verso la Banca centrale», così riducendone al minimo l’autonomia e ponendo le basi per l’indebitamento e la perdita di valore della moneta.

La Seconda Guerra mondiale mise poi definitivamente in ginocchio l’economia italiana: essa condusse ad una fortissima svalutazione della lira, e con la fine della guerra vi fu una ripresa dell’inflazione. Si intraprese allora un’opera di risanamento, che fu messo in atto tra il 1945 e il 1948 con una serie di misure.

«Gli anni Cinquanta furono per l’Italia un periodo di sviluppo economico sostenuto, in un contesto di stabilità monetaria. … La Banca … si interessò direttamente ai problemi dello sviluppo e del Mezzogiorno senza mai abbandonare il controllo della moneta. Gli strumenti della politica monetaria consistevano nella manovra dei saggi di sconto e di anticipazione – che però rimasero fermi per otto anni fra il 1950 e il 1958 – e nel controllo del credito, esercitato anche attraverso la moral suasion. Il riassorbimento periodico della liquidità in eccesso fu ottenuto per mezzo di emissioni di titoli pubblici».

Proseguendo, «[d]alla metà degli anni Sessanta l’azione monetaria fu orientata alla stabilizzazione del corso dei titoli mobiliari, per favorirne il collocamento e quindi incentivare gli investimenti». Gli anni ’60 terminarono con una svalutazione della lira nel tentativo di rispondere alle «gravi difficoltà economiche. La fine degli accordi di cambio concordati a Bretton Woods (agosto 1971), il passaggio alla fluttuazione dei cambi, il brusco aumento del prezzo del petrolio aprirono un lungo periodo in cui convissero due mali ritenuti fino a quel momento antitetici: stagnazione e inflazione.

In Italia l’inflazione fu notevolmente più alta che nella media dei paesi industriali. Tra il 1973 e il 1984 non scese mai al di sotto del 10 per cento. Essa ebbe importanti cause interne che si aggiunsero all’aumento dei prezzi internazionali: le forti tensioni sul mercato del lavoro, l’incremento della spesa pubblica non accompagnato da incremento delle entrate, la scarsa concorrenza. Molto giocò il venir meno dell’effetto disciplina rappresentato dal sistema di cambi fissi».

In questo quadro si inserì anche il cosiddetto “matrimonio” tra Banca d’Italia e Tesoro, ovvero l’impegno da parte della prima, sancito ufficialmente da apposito accordo in sede di Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio[10], a farsi acquirente di tutti i titoli del debito pubblico che fossero rimasti invenduti nelle relative aste di collocamento. In questo modo, la Banca prese a «finanzia[re] gli ampi disavanzi del Tesoro con emissione di base monetaria»[11], così subordinando esplicitamente la politica monetaria alle esigenze di politica economica: le esigenze di finanziamento che il governo non riusciva a soddisfare sul mercato venivano dunque coperte artificialmente dalla Banca d’Italia con un aumento della base monetaria, ma così facendo il valore della lira si riduceva sempre più.

Alcune riforme tentarono allora di contenere la grave inflazione che inevitabilmente ne derivò, ma il nuovo shock petrolifero tra il 1979 e il 1980 diede ad essa una nuova spinta. Fu allora chiaro che la strada scelta nel 1975 era insostenibile, e con un mero scambio di lettere tra l’allora Ministro del Tesoro Andreatta e l’allora Governatore della Banca d’Italia Ciampi fu sancito il cosiddetto “divorzio” tra le rispettive istituzioni, ovvero che la Banca d’Italia non avrebbe più garantito interamente la sottoscrizione di BOT qualora la loro asta fosse andata parzialmente deserta[12]. Unita ad una serie di fattori, questa decisione condusse negli anni seguenti ad un «processo di diminuzione dell’inflazione e di ristrutturazione del sistema produttivo. […] Nel 1987 il tasso di inflazione raggiunse un minimo: 4,7 per cento. […] L’inflazione ebbe tuttavia una ripresa (fino al 6,5 per cento nel 1990), dovuta anche ad irrisolti problemi strutturali del paese; divenne preoccupante il disavanzo delle partite correnti; diminuirono gli investimenti. Il riaggiustamento del sistema Italia rimaneva dunque parziale, fragile».

Con il Trattato di Maastricht, infine, prendono avvio il passaggio alla moneta unica europea e l’attribuzione della politica monetaria alla BCE, nell’ambito del SEBC.

Prima del definitivo passaggio di consegne, comunque, sempre in collegamento con il Trattato di Maastricht, «si è realizzato un processo di convergenza anche negli assetti istituzionali. [È] stata rafforzata l’indipendenza delle banche centrali. Nel nostro paese questo è avvenuto in varie tappe: all’inizio del 1992 è stato attribuito alla Banca d’Italia il potere di fissare in autonomia i tassi ufficiali; nell’autunno del 1993 è stata approvata la legge che impedisce allo Stato di finanziarsi in conto corrente presso la Banca; dal 1994 la Banca non partecipa più alle aste per il collocamento dei titoli pubblici»[13].

In particolare, il potere di fissare i tassi in autonomia fu impiegato per condurre l’ultima grande svalutazione della lira, nel 1992: come si è visto, si era trattato di una costante della politica monetaria italiana, e nell’autunno del 1992 si ricorse a dosi massicce di questo strumento per cercare di far fronte alla grave crisi di finanza pubblica che aveva colpito l’Italia. Le fasi successive sono state quelle dei sacrifici per il risanamento e l’ingresso nell’Euro, e da lì in poi la politica monetaria è stata delegata alla BCE, per cui si rinvia a quanto detto al § 4.

Aggiungiamo soltanto il richiamo a due norme del codice civile molto rilevanti nel quadro del discorso fatto. Una è l’art. 1277, che stabilisce espressamente l’obbligo di pagamento delle obbligazioni pecuniarie «con moneta avente corso legale nello Stato al tempo del pagamento e per il suo valore nominale»: il creditore non può quindi sottrarsi all’azione di manipolazione del denaro operata dalla banca centrale (ormai quella europea), richiedendo il pagamento in denaro metallico. Egli è tenuto ad accettare il denaro avente corso legale nello Stato, addirittura – salve le disposizioni sugli interessi – al valore nominale: egli non ha controllo sul valore reale, e più la banca centrale inflazionerà (cioè aumenterà la quantità di moneta circolante), più il valore reale del denaro che riceverà scenderà, pur rimanendo il valore nominale costante. Salvo appunto richiedere il pagamento degli interessi, non v’è difesa, e anzi il creditore che rifiutasse un pagamento in moneta svalutata incorrerebbe nelle gravi conseguenze della mora del creditore (artt. 1206 ss. c.c.).

L’altra norma da ricordare è quella dell’art. 1834, in base alla quale «[n]ei depositi di una somma di denaro presso una banca, questa ne acquista la proprietà ed è obbligata a restituirla nella stessa specie monetaria». Questa norma trasforma automaticamente un deposito presso una banca in un mutuo alla banca, senza possibilità d’eccezione: il denaro di proprietà del depositante passa in proprietà alla banca, e il depositante ha solo un titolo di credito alla restituzione.

Questo dato fa sì che la banca sia autorizzata a prestare quelle somme a terzi, creando in questo modo denaro dal nulla (è la riserva frazionaria del sistema bancario moderno, simile negli effetti a quella dei goldsmiths che emettevano più certificati dell’oro realmente detenuto): in questo caso, il problema giuridico che si pone, e che nonostante la sua estrema rilevanza ha sin qui ricevuto scarsissima attenzione, è che il “depositante” continua a disporre di quelle somme, per cui uno stesso bene risulta essere contemporaneamente di proprietà di due soggetti diversi, per effetto dell’art. 1834 e della creazione di denaro “out of thin air” che essa autorizza.

La legittimità della riserva frazionaria – purché comunque sussistano la consapevolezza e il consenso del “depositante” – sono dibattute anche presso gli autori di orientamento austriaco: alcuni, come J. Huerta de Soto[14], e M.N. Rothbard[15] prima di lui, sono estremamente critici al riguardo, mentre altri sostengono che il sistema di riserva frazionaria sarebbe legittimo se il “depositante” scegliesse liberamente e consapevolmente di concludere un contratto a riserva frazionaria con la banca[16]. Quale che sia l’impostazione da prediligere, certamente il sistema bancario a riserva frazionaria diviene un problema in presenza di una Banca Centrale con monopolio sull’emissione del denaro e un sistema di fiat money a corso legale (e all’assicurazione sui depositi, che esula però dall’ambito del presente lavoro), generando rilevanti conseguenze in termini di riduzione del valore del denaro, come diremo in conclusione.

Riccardo de Caria

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[1]     Un processo ricostruito accuratamente sul sito internet della stessa Banca d’Italia, da cui provengono le citazioni non diversamente attribuite. V. anche ampiamente in V. Zamagni, Dalla periferia al centro. La seconda rinascita economica dell’Italia (1861-1990), Bologna, il Mulino, Bologna, 2008.

[2]    Legge fondamentale sull’unificazione del sistema monetario, 24 agosto 1862, n. 788.

[3]     Con la legge 1 maggio 1866, n. 2872, e un conseguente decreto, dello stesso giorno, controfirmato dal ministro Scialoja.

[4]     Per effetto della prima legge bancaria, la legge 30 aprile 1874, n. 1920.

[5]     Dalla legge 7 aprile 1881, n. 133.

[7]     In questa fase, comunque, il Banco di Napoli e il Banco di Sicilia rimanevano anch’esse autorizzate all’emissione.

[8]     La prima fu conseguenza dell’attribuzione all’Istituto Nazionale per i Cambi con l’Estero (che era stato istituito con istituito con decreto luogotenenziale 11 dicembre 1917, n. 1956) di un monopolio del commercio dei cambi; la seconda avvenne per effetto del regio decreto-legge 21 luglio 1935 n. 1293, convertito dalla legge 9 gennaio 1936 n. 111.

[9]     Regio decreto-legge 12 marzo 1936, n. 375 (Disposizioni per la difesa del risparmio e per la disciplina della funzione creditizia), convertito dalla legge 7 marzo 1938, n. 141.

[10]    Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio, Delibera 21 marzo 1975.

[11]    Mario Draghi, intervento al convegno L’autonomia della politica monetaria. Una riflessione a trent’anni dalla lettera del Ministro Andreatta al Governatore Ciampi che avviò il “divorzio” tra il Ministero del Tesoro e la Banca d’Italia, tenutosi a Roma il 15 febbraio 2011, disponibile su www.astrid.eu/Economia-e/Studi–ric/Draghi_AREL_15_02_11.pdf, 2.

[12]    Su questa vicenda, v. ad es., oltre al lavoro citato alla nota precedente, G. Mulone, La Banca d’Italia e la tesoreria dello Stato, Roma, Banca d’Italia, 2006, 46-48; S. Manfrellotti, Le dinamiche della distribuzione regionale dei Buoni del Tesoro poliennali tra la fine del miracolo economico e l’accelerazione del deficit spending (1964-1975), in Atti della Giornata di Studi su Nord e Sud a 150 anni dall’Unità d’Italia, Roma, SVIMEZ, 2011, 583, e in particolare 589; A. Barba, La redistribuzione del reddito nell’Italia di Maastricht, intervento al Convegno Sviluppo capitalistico e unità nazionale. Le forme economiche, politiche e culturali dell’unità nazionale e
della sua crisi
, tenutosi a Roma dal 25 al 27 maggio 2011, disponibile su aldobarba.files.wordpress.com/2011/07/saggio.pdf, 4-5 (l’Autore è molto critico nei confronti della scelta di procedere al “divorzio” con una semplice lettera del Ministro del Tesoro, e ricorda come appena sette anni prima il Governatore Carli, nelle proprie Considerazioni Finali alla Relazione annuale per il 1973, aveva osservato che, se la Banca d’Italia si fosse rifiutata di finanziare il disavanzo statale, si sarebbe trattato di «un atto sedizioso, al quale seguirebbe la paralisi delle istituzioni»).

[13]    Rispettivamente, il richiamo è all’art. 1 della legge 7 febbraio 1992, n. 82, secondo cui «[l]e variazioni alla ragione normale dello sconto e alla misura dell’interesse sulle anticipazioni in conto corrente e a scadenza fissa presso la Banca d’Italia sono disposte, in relazione alle esigenze di controllo della liquidità del mercato, dal Governatore della Banca d’Italia con proprio provvedimento, da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana»; all’art. 1 della legge 26 novembre 1993, n. 483, secondo cui «[l]a Banca d’Italia non può concedere anticipazioni di alcun tipo al Tesoro»; e alla disposizione originariamente inserita all’art. 104(1) del Trattato CE dall’art. G(25) del Trattato di Maastricht, ora contenuta nel ricordato art. 123(1) TFUE, e recepita dall’Italia con la legge 3 novembre 1992, n. 454 (per effetto della quale il divieto in questine si sarebbe applicato appunto dal 1 gennaio 1994).

[14]    J. Huerta de Soto, A Critical Analysis of Central Banks and Fractional-Reserve Free Banking from the Austrian Perspective, 8(2) Review of Austrian Economics 25 (1995); Dinero, Crédito Bancario y Ciclos Económicos, Madrid, Unión Editorial, 20083 [1998] (ed. it. Moneta, credito bancario e cicli economici, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2012), specialmente i primi tre capitoli.

[15]    M.N. Rothbard, The Mystery of Banking, Auburn, Ludwig von Mises Institute, 20082, in particolare 94-103; Fractional Reserve Banking: Part II, in The Freeman, 1995, disponibile su www.thefreemanonline.org/features/fractional-reserve-banking-part-ii/; What Has Government Done, cit., 42 ss.; ma anche The Case for a 100 Percent Gold Dollar, in L.B. Yeager (cur.), In Search of a Monetary Constitution, Cambridge, Harvard University Press, 1962, 94-136.

[16]    Tra tutti, v. L. von Mises, Teoria della moneta, cit., in particolare la Parte Terza; recentemente, vedi la disamina molto chiara in D.S. Schlichter, Paper Money Collapse: The Folly of Elastic Money and the Coming Monetary Breakdown, Hoboken, Wiley, 2011, in particolare il Capitolo II (The Fundamentals of Fractional-Reserve Banking).